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[历史] 【澎湃】财税知情权:理解法国大革命的新视角

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发表于 2020-6-24 20:19 | 显示全部楼层 |阅读模式
https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7493383
臧建文

政府,由纳税人的税款供养、维系,政府及其官员需要时刻接受纳税人及其代表的监督、质询乃至反驳。作为现代文明社会的通行规则,其顺利开展的前提条件是纳税人知情权的保障与行使。特别是在围绕政府政务服务的财政收支活动中,确保相关财务及非财务信息的据实公开、透明及可获得性,是纳税人知情权利的必然体现,也是政府要求纳税人履行义务的对等起点。

这些价值观念的落地生根,其实,并非一蹴而就。它的萌芽及历史演变,来自于230多年前的法国。

“债台高筑”下的财政危局

在大革命爆发前夕,尽管衡量国内宏观经济发展的各项指标并不差,但结构性问题已越发突出,尤其是在财政方面,已然形成了一个“百年困局”——纳税人负担日趋沉重,税收增长逐渐乏力,公共债务不断增加。对此,统治者似乎不以为然,如路易十四在教导他的儿子如何管理政务时所写道的:“国王是专制君主,当然拥有完全地或无限制地处理属于教士或俗人的一切财产的权力。无论在什么时候,在适当考虑到节约与国家一般利益的情况下,都可行使这权力。”历代国王“普天之下莫非王土”的财税治理传统认知,束缚着同时代希冀推动温和、渐进改革的财税官员们,其主要表现如下:

一方面,国民财富收入分配的不公正。在当时的法国,皇室贵族、教会、大地主等特权阶层,尽管其人口数量占总人口比例不足3%,却占据着社会90%以上的财富,而广大的民间工商业者及农民等第三阶层,作为财富的真正创造者及贡献者,难以均衡地享受到经济发展的红利,贫富分化严重,可以想见到“基尼系数”之高。另一方面,尽管特权阶层拥有大规模的存量财产,但是,因其享有诸多免税待遇而并不缴纳同比例的税收,甚至能够利用特权肆意逃避税款破坏税制规则,而作为民间工商业者及农民等第三阶层,却承担着越发沉重的各类赋税,拖累着市场经济活力的进一步迸发。

另外,法国政府的财政开支规模有增无减,甚至可以说是挥金如土,但是这一财政支出结构被公权力者掩藏着。

但是,任何致力于走出此种困局的减税节用改革方案,均因触及到“食税特权者”的既得利益,而难以推进,往往流于形式,乃至被一拖再拖,贻误多次改革黄金窗口期,直至不了了之。法国财政收支状况,始终并未得到有效改善,而是越来越严峻,对此,财税官员们唯有依靠政府的公共信用,不断举借新债——“拆了东墙补西墙”,同时偿还旧债的利息支出金额,也水涨船高,其占据同期财政支出的比例越来越大。

究其原因,联系到政府借债的最后负担者是民众个人,英国古典政治经济学家大卫·李嘉图认为:“我们也会陷于国家破产的境地。这不是因为我们不能负担更多的债务,一个大国的力量是很难**的,而是因为个人为保持在本国的居住权而甘愿支付的以长期赋税为形式的代价肯定是有限度的。”也就是说,一个国家政府的借债规模是有临界值的,超过之后,将迫使居民因不堪重负而迁往异地,发生税源流失以致竭泽而渔。

直至1776年,国王路易十六及其政府所负担的公共债务基本难以持续,且出现严重入不敷出的情况,加之几乎同时爆发的美国独立战争,法国在1778年与美国签订军事同盟条约,并正式对英宣战直至1783年战争结束,导致法国政府因军事开支而增加的公共债务暴增至30亿里弗尔以上,而每年偿还上述债务所支付的利息支出总额就高达3亿里弗尔以上(同期公债利息率基本维持在5.5-6%),仅这项债务利息支出,就已占到当年财政总支出的50%,严重挤压着同期社会福利、教育、交通、城市建设等民生方面的财政支出,李嘉图评价此类积欠巨额债务的国家是“极不正常的状态”。

内克尔的改革:外来和尚好念经?

法国财政收支濒临崩溃的问题,引起了路易十六的警觉,他渐渐意识到,政府因公共信用的过度透支,已举借无门。如果没有新一轮的公共债务作为补充性财政收入,将直接致使中央及地方政府陷于停滞状态。为了解决当前这一棘手问题,国王提名了来自瑞士的银行家——雅克·内克尔来担任本国财政总监。他希望内克尔作为一名白手起家的商人,可以利用其在日内瓦及巴黎等地丰富的人脉关系,特别是常年经营银行和农业贸易业务所积累的宝贵经验,为政府进一步的外债举借等财税筹资工作,打通阻碍,铺平道路。

内克尔上任伊始,便着手推进大刀阔斧的改革,他认为外债能够持续举借的关键,在于法国政府信用体系的构建,而构建的基石在于财税领域的改革,尤其是财政收支实现略有盈余,将有助于外债的偿还,实现国家债务负担的实质减轻。为此,他推行了如下措施:

第一,在税收征管上,革除既往积弊。他下令要求当时法国税收征管的具体执行者——税款总包收人,每日须精确记录税款收入账册,以备随时查核。

第二,精简征税官员,提高征管效率。他将原来的48位税款总包收人裁撤大半,仅留下20位,并压缩总包税人的涉税业务,以减少因包税人的中饱私囊而带来的征税扭曲。

第三,规范财政支出,探索国库集中支付制度,对各职能部门日常收支建立定期会计报告制度,以约束部门“花钱”行为,借此整顿既往花费无度的如皇室内务部、战争部、海军部等部门。

第四,尝试建立以复式记账为基础的单一账目体系,在全国范围内推行统一的会计规则,以确保税款征收记录的标准化、流程式操作,防范因包税人的随意性及不规范而带来的税款挪用、迟缴、贪污等风险,从而在源头制度上予以规范。

然而,仅仅上述改革的推进,就已侵犯到当时法国包税体系内权贵阶层的既得利益,因此,在既得利益者的授意下,部分社会传媒喉舌纷纷攻击内克尔的税改方案。身处舆论中心的内克尔,在一开始并不在意,大概是因为这些诽谤及谣言实在蚍蜉撼树,甚至不值一驳。

但是,在1780年,一份具有针对性且在坊间流传甚广的宣传小册——《杜尔哥先生写给内克尔先生的一封信》,引起了内克尔的警惕。在这封信中,杜尔哥认为内克尔在此轮财税改革里涉嫌中饱私囊,收受超过175万里弗尔的大笔贿赂,与此同时,财税改革中有关总包税人裁撤等措施,将导致法国税收汲取能力下降,减损财政收入超过9800万里弗尔。此外,杜尔哥还攻击内克尔所推行的会计流程化实为奇技淫巧,难登大雅之堂,甚至出于“阶层论”的讽刺道,提出这类改革设想的人,充其量只适合做银行里的点钞员,话外音便是,内克尔的能力,不适合做一国的财政大员。

对于这类蓄谋已久的反对声音,作为一位身居高位的外国人——内克尔,也不得不防。他逐渐一改漠视态度,尝试以事实、文明、公开的方式,据理力争,重申此次财税改革的初衷,以回应社会关切。值得注意的是,内克尔并没有利用当朝大臣的权势,来禁止这些写满谣言的宣传册一再出版,对此,有一种说法认为当时法国政府还没设立宣传审查机关,也并未对纸质出版物进行严格的控制。


雅克·内克尔(法语:Jacques Necker,1732年9月30日-1804年4月9日),银行家,曾担任法国国王路易十六的财政总监(1777年至1781年、1788年至1789年和1789年至1790年)

被财政报表揭开的王室面纱

内克尔坚信一份透明、公开、略有结余的预算收支将有助于经济繁荣、社会正义及政府合法性的构建,更为紧迫的是,如果透过财政预算的公布,来维系政府日趋下滑的公共信用,以利政府的持续借款,那可谓一举两得。终于,在1781年,内克尔公开发表了《上呈国王的账目报告》。

在这份报告中,他阐释了当时政府的财政收支情况,这估计在人类历史上都尚属首次。更值得关注的是,他向社会大众展示了财政收支的计算过程及具体结果——法国当年的财政实现了1020万里弗尔的预算盈余。正是这一财政盈余,可以明白无误地告诉民众,政府可以通过财税改革挖掘税源节省开支,实现法国政府债务的稳步下降。

这份报告,引起了轩然大波。长久以来,凡是涉及政府财政收支的数据信息,都是作为国家秘密一直被权力阶层处心积虑锁在“保险箱”中,普通民众难以接触到,更别说一窥全貌了。而内克尔将当时法国的财政收支谜团,借用这份报告,曝光在社会公众面前,一时间,洛阳纸贵,人们纷纷传阅并议论着这份涉及政府预算的宣传公报。不难推测的是,它满足了长久以来社会大众对政府收支数据的好奇——纳税人所缴纳的税款有多少,政府将这些税款究竟用在了什么地方,政府财政又进行了怎样具体运作,在支撑战争及皇权王室方面的开支到底有多少,在民生领域方面的支出又有多少,等等。

正是因为财税数据等公共信息的介入,皇权王室与民众之间的关系互动,逐渐清晰起来,政府统治的脉络也渐渐被人们所了解——“赋税才是喂养政府的娘奶”(马克思),也正是因为纳税人的供养才有了政府运作的可能,而不是相反。既往国王所仰仗的君权神授等意识形态观念,也逐渐成为过去式,直至被文明社会扔进了历史的垃圾堆。无怪乎马克思在《道德化的批判和批判化的道德》一文中认为:“捐税的分配、征收和使用的方法之所以成为切身问题,不仅是由于它对工商业起着作用,而且还因为捐税是可以用来扼杀君主专制的一条金锁链”。

当时的法国,皇权的面纱在被缓缓揭开。这张神秘的面纱——法国政府每年的财政收支数据,被内克尔公开如下(见图1):当年,法国财政总收入是2.64154亿里弗尔,而在2.53954亿里弗尔财政总支出中,军事方面的支出高达6520万里弗尔,皇权王室方面的支出也达到2570万里弗尔。与此同时,法国财政在民生领域的投入,却少得可怜,比如全国道路与桥梁建造及维修方面,仅有500万里弗尔的支出,城市照明、卫生等方面,只花费了150万里弗尔,社会福利方面支出,也只有90万里弗尔,这就足以说明,法国政府对当时社会保障制度的财政投入相当有限,导致了市场竞争的失败者纷纷流落街头,无法得到应有的关怀。


图1,法国财政支出总额及细目(单位:万里弗尔),参考自《大查账》第257页

尽管,法国财政总收支实现了1020万里弗尔的结余,但是,财政收支的结构性问题,还是一目了然,特别是在军事及皇权王室方面的支出比例过大的倾向,也被公众一览无余,甚至令人不齿,这也同时引起了权势阶层的极大恐慌。

最开始是来自政府同僚的不满。他们认为,内克尔这么做,本质上是对既往财政收支保密传统的严重侵犯,也将直接危及皇权王室的绝对权威。如时任外交大臣维芝纳就表示“这份报告是对‘法兰西爱国主义传统’的侮辱,而所有的‘法兰西爱国主义传统’就是强调民众要对国王要有感情、有信心且忠诚不二”。这意思是说,如果任由此类账册公开的行为持续下去,“法兰西爱国主义传统”将消耗殆尽,乃至荡然无存,这对国王的统治基础,也将带来极大的不稳定。

紧接着是特权阶层也纷纷站出来指责,内克尔公布财政收支的行径,涉嫌窃取国家秘密,而这类行为将破坏乃至颠覆法国社会一直以来以身份、血统、宗教来分割的阶层传统。他们准备推出卡隆这位历史上的“赤字先生”,他出身于上层阶级,早年从事律师及法官工作,在34岁便成为省长,以擅长理财而闻名,且与皇室高层交往密切,特权阶层希望他能够利用其熟稔的税收、法律等公共财务知识及信息,与内克尔针锋相对,来挽救皇室特权阶层日益扫地的颜面。

卡隆并没有辜负这份信任,他以数字的计算及推算结果为攻击点,认为内克尔的财务计算结果并不准确,依据卡隆的计算方法,法国当年实际的财政收支状况为4632.9万里弗尔的赤字,并非1020万的盈余,而之所以造成两者相差高达5652.9万里弗尔,是因为内克尔对负债等相关财政支出有意的忽略。总之,在卡隆看来,内克尔的报告是极不严肃且错漏百出的,不值得民众信任。

最终,在1781年,路易十六下令,将财政大臣内克尔免职。

可是,社会公众并不买账,纷纷为其打抱不平。大概是因为在内克尔公布这份报告前,民众对于财政报告里所涉及到的天文数字,仅停留在想象中或者是纸面上。因为当时人们工资是以苏为单位,并非里弗尔,而一般劳工一天只能赚大约15-25苏,也就是大约1里弗尔。当民众了解到皇室及军事支出,居然是如此规模时,巨大的贫富落差,渐渐湮灭了民众心中那份仅存在意识里的“法兰西爱国主义传统”。

随着内克尔与卡隆等人围绕财政收支计算结果论辩的展开及深入,尽管各自版本的计算账目金额并不一致,但并不妨碍社会公众的持续关注,在此过程中,民众受到启蒙与洗礼——原来公共财务计算的准确度与政权的合法性是紧密相关的,而这两者的桥梁,便是纳税人的知情权。

针对公共财务收支状况的计算,首先应服务于纳税人,这也是作为纳税人知情权的进一步延伸及必然要求。公共财务计算的准确度越高,纳税人缴纳税款的遵从度也越高。一个负责任的政府及其部门,其实质的行动表现,是对所征收自纳税人的税款,是否能够做到恪尽其用且量入为出。倘若呈现在纳税人面前的是一本“糊涂账”,那将意味着政府及其部门在使用税款时的失责,甚至可以被认为是存在某些不可告人之秘密。

总之,能够为纳税人提供充分、透明的公共财务信息,是责任政府构建的必备要素,也是得到纳税人信任的必由之路。也正是因为在内克尔的主导下,《上呈国王的账目报告》的公布,让纳税人看到了一个财务当责的政府官员典范,这也是内克尔即使下野,其在民间特别是工商业者与农民等第三阶层中,也拥有较高的声誉及认可。

终曲

或许出于对社会舆论的无奈妥协,也有一种可能是借用内克尔的民间声望召开三级会议,以推动进退维谷的法国财税改革。1788年,路易十六将内克尔官复原职,重新执掌财政总监职位。此时的内克尔,可以说是作为第三阶层的代言人在参与国王的内阁统治,在这一时期,他没有辜负民众的嘱托,从三级会议的筹备到召开,他主张增加第三阶层的代表人数,直至与特权阶层数量占比一致,并且力推税负平等,即对特权阶层加税,相对减轻第三阶层的税负,进而平衡财政收支,重建法国政府信用。同时代的思想家埃德蒙·柏克对此评论道:“法国的存亡就系于这一宏伟的安排”。

内克尔在三级会议上几近强势的税改主张,裹挟着民意,可谓步步逼迫,这让一贯享有绝对权威的国王,越发感到其绝对的权力受到了可怕的制衡乃至某种程度上的威胁。到1789年6月23日,在巴黎城中,谣言四起,据说是以皇后玛丽·安托瓦内特为代表的皇室贵族要求国王再次将内克尔免职,这个传言激怒了城市民众,群情激愤的人们,纷纷涌向凡尔赛街头,并试图冲击城堡。对此,路易十六下令集结附近的军事部队,伺机反扑。

1789年7月11日,国王的军事部队开进巴黎。在这危机形势下,自信能够代表新兴工商业者及农民等第三阶层的内克尔,为民请命,竟然当面向路易十六提出抗议,希望能够避免暴力而采取相对温和的改革路径,而正是这个举动导致内克尔被再度免职。

7月14日,义愤填膺的巴黎市民,聚集在巴士底狱监狱前。他们认为,国王再次将内克尔免职,是公权力对民意的侵犯,也是当权者对纳税人知情权的一再轻视,也是权贵阶层即将疯狂反扑的不详征兆。类似于秦末时期的陈胜吴广起义,在群众中,有人振臂高呼道:“今晚,国王的军队会屠杀这里的所有人,目前,我们只有一条路可走——那就是抢夺武器”。

于是,这场轰轰烈烈的大革命,终于爆发了。



参考文献:

(1)马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集 第4卷》人民出版社,1982年,第342-343页

(2)雅各‧索尔:《大查账》,陈仪(译),时报出版,2017年,第245-267页

(3)托克维尔:《旧制度与大革命》,冯棠(译),商务印书馆,2012年

(4)黄艳红:《法国旧制度末期的税收、特权和政治》,社会科学文献出版社,2017年

(5)柏克:《法国革命论》,何兆武等(译),商务印书馆,1998年,第292-319页

(6)史蒂文·谢福林:《税收公平与民间正义》,杨海燕(译),上海财经大学出版社,2016年

(7)萨伊:《政治经济学概论——财富的生产、分配和消费》陈福生等(译),商务印书馆,1997年

(8)李嘉图:政治经济学及赋税原理 郭大力 商务印书馆 1972年

(9)李炜光:《逃往瓦朗纳斯——法国大革命前夕财政改革启示录》,2004年

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