朝鲜王朝承政院制度的源流——以中国官制影响为中心的...
朝鲜王朝承政院制度的源流——以中国官制影响为中心的考察https://mp.weixin.qq.com/s/cABecF0pbc3YYALEjGbNyA
内容提要 承政院是朝鲜王朝的中央官僚机构，具有王命出纳、国王近侍、参决机务、勾连行政部门等诸多职掌。其前身为高丽王朝中枢院承旨司，朝鲜王朝初期继承此制，经多次官制变革，至太宗五年(1405)确定为独立的正三品衙门，以知申事等六代言为长官，世宗十五年(1433)改六代言为六承旨，此后形成定制，实行至朝鲜王朝终结。承政院制度的形成，是中国政治文化长期影响的结果：高丽前期仿照北宋枢密院承旨司而设置中枢院承旨司，同时也将北宋翰林学士承旨一职引入高丽官僚体系，此二种“承旨”的不同职权，因高丽后期引入元朝怯薛必阇赤制度而发生融合，形成了具有蒙元色彩的近侍官僚体制；朝鲜王朝初期，又在明初宰相制度变革的推动下进行中枢官制改革，最终形成承政院制度。以上过程可以体现朝鲜半岛政权在接受中国文化影响方面所采取的持续性和选择性态度，这种接受影响的模式也是朝鲜王朝官僚制度的一个重要特征。
关键词 朝鲜王朝 承政院 中国官制 高丽官僚体系 中国政治文化
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朝鲜半岛政权历来注重引入、借鉴中国官僚制度，特别是在朝鲜王朝时期一度主张：“一制度之微，非华制则不由也；一政令之施，惟中朝是式焉。”但具体到官制细节，又往往依朝鲜的实际情况而有所损益，使得其制度之渊源纷繁复杂，难以单线追溯。仅以本文所要探讨的对象“承政院”机构而论，其建制乃由北宋枢密院承旨司逐步沿革而来，但组织结构和职权机能却通常被比附为明朝的机构，例如在当时朝鲜士人中，一种观点认为其渊源与通政使司为一脉：“承政院即《舜典》所谓纳言，而汉之尚书，唐之门下省，明之通政司，皆其职也。”另一种观点则将之比定为内阁：“今之承旨，即古之侍中、尚书令，而中朝之内阁也。”可见即使在朝鲜士人之中，对于承政院的制度渊源也有不同看法。产生这些不同观点的原因之一在于朝鲜承政院职权复杂宽泛，包含了多个中国官僚机构的职权，因此对其制度源流的考察也理应从多线着手。此外，通过考察这种将多个制度源流汇入同一职官机构的制度设计，我们也可以窥见朝鲜王朝政治文化的特殊性。
当前对于承政院制度的研究，韩国学界成果比较丰富，其关注重点主要在制度设计与沿革过程等方面：制度设计方面，有全海宗、金大洙、金昌铉等学者的研究，通过对《银台便考》等稀见史料的梳理，还原朝鲜王朝前期承政院的职制及其在官僚体系中的地位；沿革过程方面，主要有韩忠熙的系列研究，在对承政院制度做全面考察的同时，也论及其制度渊源，但仅追溯了北宋-高丽枢密院制度一脉源流。此外，日本学者如今西龙、中村荣孝等，在朝鲜史或日朝关系史等领域的研究中也涉及对承政院制度的介绍，但并未展开深入考察；末松保和对院相制的研究，以及矢木毅对高丽时代内僚官制的研究则分别探讨了承政院制度源流的一些侧面。欧美的东亚史领域也有一些从微观视角关注朝鲜制度史的研究，如詹姆斯·帕莱斯(James B. Palais)通过对朝鲜中期士人柳馨远著作思想的研究论述朝鲜国家制度，对各项制度设计的中国文化渊源做了总体考察，只是其中对承政院制度的考察仍比较疏略。综上所述，目前学界对于承政院相关问题的研究仍有可进一步探讨的空间，特别是承政院制度之形成脉络方面，尚缺少系统的梳理。
考虑到承政院制度定型于朝鲜王朝前期(14-16世纪)，其在朝鲜官僚体系中的重要地位也是在这段时期体现得较为明显，因此本文将以朝鲜前期的承政院作为研究样本，从中国政治文化的影响出发，探讨其制度史源流。
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一、朝鲜前期承政院制度及其沿革
15世纪下半叶，即朝鲜世祖至成宗年间编纂完成并颁布的《经国大典》，是朝鲜王朝的基本典章。其中第一卷《吏典》规定了朝鲜的政治制度，特别是官僚体系，为始于14世纪高丽末年的一系列制度改革的阶段性成果。其中，对于承政院制度做了如下规定：
承政院。掌出纳王命。堂下官并用文官。
(正三品堂上)都承旨、左承旨、右承旨、左副承旨、右副承旨、同副承旨各一员。
(正七品)注书二员。
从职制上说，六员承旨为承政院长官，品级相同，但实际权位自都承旨至同副承旨依次递降，“院中都承旨最尊重。诸承旨虽平日亲友所狎昵者，不敢以戏言相加，犯者责罚宴”。承旨的升迁也往往从同副承旨开始，依次经历其他承旨职，直到都承旨，即：“一经都承旨，则不得降授左承旨。左承旨以下，不拘资级先后，一从曾径座次升降。”承旨以下，有注书二员为其属官，负责一般的文书传递。承旨与注书的主要职掌是“出纳王命”，“出纳”意为上传下达，即在国王与百官之间承担文书行政枢纽的工作，因此评价承政院特别是承旨一职工作出色时，多使用“出纳惟允”“敷奏惟明”等语句。然而除承政院条目外，《经国大典-吏典》还有几处记载，提到了例由承旨兼任的官职，如：
经筵……(正三品堂上)参赞官七员，承旨、副提学(兼)。艺文馆……(正三品堂下)直提学一员，都承旨兼。
尚瑞院……(正三品堂下)正一员，都承旨兼。
春秋馆……修撰官以下，以承政院、弘文馆副提学以下、议政府舍人、检详、艺文馆奉教以下，及侍讲院堂下官二员……兼。
朝鲜后期编纂的承政院工作手册《银台条例》也记述称：“都承旨加兼弘文馆直提学、知制教、尚瑞院正。内医院、尚衣院、司饔院副提调，六员中受点兼带。世子册礼后，加差司饔副提调二窠受点兼带；世孙册礼后，一窠受点兼带。刑房承旨例兼典狱署提调。”这些兼差既由六承旨担当其职任，则相当于承政院职权的外延。以此而言，承政院的职能远不止“出纳王命”而已，还具备经筵学术顾问、制写官方文书即所谓“制教”、修史、管理宫廷事务等职务。此外，承旨还是国王近侍之臣及“禁中六官”，有参与军国机务、人事铨注等重要政务之资格，时常代表国王主持科举、使臣接待、国家祭祀等工作，可以说在朝鲜王朝的官僚结构中具有核心而关键的地位，如曾历任六承旨的朝鲜前期重臣洪贵达(1438-1504)所言：“喉舌有官，犹天之有北斗也。斗为天之枢，所以运元气而成岁功。承旨为王喉舌，于以出纳纶命，厘百工而凝庶绩，吁重矣哉！”具有如此中枢地位的承政院，其制度之形成历经较长时段，贯穿朝鲜前期官制沿革的全过程。
承政院制度的前身，通常被追溯至高丽时期的中枢院承宣房之制。高丽初年仿宋枢密院制，设中枢院(又有枢密院、密直司等改称)，下设属司“有银台南、北院，置左右承宣，各有副，仍以副枢以下兼之”。朝鲜王朝建国以后，在中枢院下设“都承旨一、左右承旨各一、左右副承旨各一，已上正三品；堂后官二，正七品”。其制度原理是“因丽制中枢院日直员之例”。即沿袭承旨机构隶属于中枢院的规制。
当时主持设计官制的大臣郑道传在其所著《朝鲜经国典》中，并未论及承旨职任，仅将中枢院作为一个整体做出“本兵者曰中枢院”的简略介绍。然而事实上，早在百年以前的高丽中期，因武臣专权局面，中枢院的判院事、院使等长官职已逐渐成为武臣的荣誉加衔，而失去实际职能，相对的，原来只是中枢院属官的承宣(知申事、左右代言和左右副代言)则因承担出纳国王宣旨等重要职务而地位上升，其职掌实际已独立于中枢院。且从《朝鲜太祖实录》的零星记述来看，都承旨等承旨职的活动也与作为“本兵者”的中枢院并无直接关联，而是继续起着“喉舌”的作用，同时承旨也广泛参与讲读经史、主持科举、掌管印信与人事铨注诸务，并作为国王近密侍臣随侍左右，具备了后世《经国大典》承旨制度的雏形。
朝鲜定宗二年(1400)，掌握实权的靖安君李芳远主持修改官制，“改中枢院为三军府……改中枢院承旨为承政院承旨……中枢院堂后为承政院堂后”。即革罢中枢院，而将承旨和堂后保留下来，设置为承政院。这是承政院首次作为独立机构存在于朝鲜王朝的官僚系统中。但仅过了一年，即李芳远即位后的太宗元年(1401)七月，又重设与中枢院官制相同的承枢府，而以“都承旨为承枢府知申事，承旨为代言，承宣房为代言司”，即将承政院(承宣房)又改为承枢府的属司。
太宗五年(1405)一月再改官制，“革……承枢府归之兵曹”。并且在五代言(五承旨)的旧制基础上增置同副代言一员：“前此，以代言五人知吏兵户礼工曹事，以他官从三品以上知刑曹事，坐都官决奴婢诉讼，谓之知部。至是始以代言知刑曹事，使刑曹右参议专掌都官诉讼。”至此形成了六位代言(承旨)分别参掌六曹(相当于中国之六部)事务的范式，即：“都承旨吏房，左承旨户房，右承旨礼房，以上东壁；左副承旨兵房，右副承旨刑房，同副承旨工房，以上西壁。以备禁中六官。”同时，代言司又重新恢复了独立机构的身份，并复名为承政院，此变更的具体时间不详，但同年十月修建的汉阳离宫中已设有“承政院厅三间”，故承政院之复置最晚也应在此时以前。
与官署名称的更动同时，承政院官员的官号也经历了多次更改：堂后官更名为注书的时间史无明载，《朝鲜王朝实录》在太宗六年(1406)闰七月的一条记事中提及“注书柳翼之”，此后即皆称注书，不再见“堂后”之称。而后至世宗十五年(1433)，朝鲜君臣基于“《大明律》：‘申六部。’则申字，臣下自中相尊之辞，非启达君上之辞也”的考虑，“改知申事为都承旨，诸代言为承旨”。此后承政院的官名、官号确定下来，终朝鲜一朝未再更动。
朝鲜世祖时期(1455-1468)，国王倚靠申叔舟、韩明浍等拥戴，实现王权强化，承政院作为王命出纳、国王侍从机构，职权亦随之扩大。至其晚年，又建立了“院相”制度：“自今申(叔舟)、具(致宽)、韩(明浍)、三政丞(曹锡文、朴元亨、康纯)，轮次来承政院，考检待明使诸事，他余公事，自有承旨。”“院相”之制以此为开端，一直实施至成宗七年(1476)。在此期间：“昌陵(成宗)嗣位，遵世庙故事，以曾经议政如申叔舟、韩明浍等二三勋相，坐政院，议国政，谓之院相。日仕政院，参赞机政。”承政院因院相制的存在而一时成为朝鲜真正的中枢机构。尽管这一系列变化主要是世祖和功臣派系个人权力超越制度运作的结果，并未从制度层面将承政院职权的提升常态化，但院相制在成宗亲政后仍作为一种备用方案保留下来，一旦朝鲜出现主少国疑、王权不稳的情况，就会重新启用。编修于朝鲜末期的《银台便考》《银台条例》等史籍亦将之作为承政院制度的一部分而予以专章记述。
以上即《经国大典-吏典》中承政院制度的逐步沿革及完备过程。相对于高丽时代的中枢院承宣房，朝鲜前期承政院在制度上的新特征主要有以下三方面：第一，从中枢院机构分离出来，成为独立的正三品衙门。尽管世祖时期以后实行院相之制，议政府宰相实际主持承政院工作，但两个部门之间始终未建立起互相统属的关系。第二，承担六曹政务枢纽的职任。早在承旨(代言)只有五人时，已有“五承旨以六典分掌，禀受施行”的制度，六承旨齐备后，其分掌六曹事务的机制也更加正式化。第三，也是较重要的，承旨获得了国王近侍之臣的身份，不限于出纳王命的“喉舌”功能，还可就近参与拟议决策。如太宗六年(1406)围绕文科重试一事，国王便先与诸代言(承旨)商议，而后交宰相拟议，此后此类情况渐为常态，至世祖年间还曾有六承旨专务侍从，而导致文书承传本职受到影响的情况。至朝鲜后期，亦有论者形容朝鲜前期的承旨：“凡政令之利病，君听之得失，大臣台谏无由得闻，独承旨知之，其任之重如此。而今之物望反在三司之下，只得奉行文书而已，鲜有论执之事。”可见侍从和参决机务是朝鲜前期承旨的主要职权之一，甚至是最关键的职权。
上述制度变化，朝鲜国王和官僚集团的主观需求固然是直接动因，但也不应忽视从宋代至明代中国制度和文化因素造成的影响，这是由东亚官僚制度在基本逻辑上的一致性决定的。而对中国因素影响层面的详细分析，也有助于我们更深刻地理解朝鲜王朝政治制度的基本逻辑。
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二、承政院制度的前身与宋元官制的影响
如前所述，《经国大典·吏典》中的承政院制度经历了数百年、长时段的沿革，在此过程中中国文化因素的影响也是长期的、多元的。化繁为简，可将之梳理为三个源头：北宋承旨官制，元朝怯薛-必阇赤制，以及明朝的中枢机构改革实践。前两个源头主要作用于承政院的前身：中枢院的承旨官制。
北宋初年的枢密院承旨之制，如《宋史·职官志》所载：“都承旨、副都承旨，掌承宣旨命，通领院务。若便殿侍立，阅试禁卫兵校，则随事敷奏，承所得旨以授有司；蕃国入见亦如之。检察主事以下功过及迁补之事。”而此制引入高丽是在高丽成宗十年(991，宋太宗淳化二年)，据《高丽史》记载：“兵官侍郎韩彦恭使宋还，奏宋枢密院即我朝直宿员吏之职，于是始置中枢院。”显宗十四年(1023)设“中枢院日直员为左右承宣，各有副，仍以副枢以下兼之”，是为承旨制度之开端。而后又经多次改制，使用过知奏事、承旨、代言等名称，至高丽末期的恭愍王十一年(元至正二十二年，1369)基本确定为“知申事、右左代言、右左副代言，并正三品”的结构，知申事偶尔又改称都承旨，代言改称承旨，但员数、品秩不变。这一结构最终为朝鲜王朝所承袭。
值得注意的是，朝鲜承旨制度承袭的主要是高丽承宣-代言制的组织结构与品秩，二者在职权范围方面其实存在一定的差异。如前文所述：承政院的职责远超明文规定的“出纳王命”范畴，而具备国王侍从之臣的中枢政务功能，时人评价为：“承旨之职最近密昵、承恩遇。一入银台，咸以宰相目之……宰相不由是出，后虽登宰辅、位列卿，人不以解事数之，盖重是选也。”相比之下，高丽时期的承宣-代言则职权有限，时人以为：“承宣，王之喉舌，但出纳惟允可也。”此外，高丽末年一则上疏也提及：
内宰枢不可不去也。宰臣、枢密会于都堂，燮理阴阳，题品人物，如有议事，皆诣紫门，禀命而发，安有非时入见，出专威福，使同列莫知其由，朝野皆聚其门？僭逾之心，于是乎起矣。国制，知申事一人，承宣四人，位皆不过三品，更日入直，执礼报平，出纳王命，虽片言不敢自发，是谓龙喉，又谓内相。《传》曰：“遵先王之法而过者，未之有也。”君臣相安之要，在除内宰枢一举。
据此可知，高丽朝知申事、承宣(都承旨、代言/承旨)虽有“内相”之称，但只是“虽片言不敢自发”的传命官，名不副实。而上疏所请革罢之“内宰枢”则有随时入觐国王(“非时入见”)，并取代宰臣枢密的“议事”“禀命而发”等权力，显然比高丽中枢院的承旨职更接近朝鲜承政院的职权。以此言之，朝鲜承政院对高丽制度的沿袭显然非止一途，而是在中枢院承宣房制度以外另有一条线索，即朝鲜承旨侍从国王、参掌机务职权之由来线索。上引史料中的“内宰枢”就在这条线索之上，并与北宋“翰林学士承旨”制度有一定渊源。
中国的翰林学士承旨一职始见于唐宪宗时期，至后唐时定制。《文献通考》载：“今后翰林学士入院，并以先后为定。惟承旨一员，出自朕意，不计官资先后，在学士之上。”进入宋代，则“不常置，以学士久次者为之。”有学者总结翰林学士承旨的职能包括：草拟诏敕等文书；备顾问、资献纳；议定典制，经略科举；考定地方官员课绩等。总体而言可视为皇帝亲选的近侍之臣，属于机务秘书性质。朝鲜承政院承旨在职权方面也具有这种近侍之臣的性质，这一点与宋代翰林承旨制度具有一定相似性，从中可以窥见朝鲜王朝将宋制枢密承旨和翰林承旨这两种“承旨”融合为一的可能性。
翰林学士机构在高丽的设置是因袭新罗王朝，故在高丽初年即已有翰林官职。高丽臣附元朝以后又间用文翰署、艺文馆、艺文春秋馆、词林院等名称，其职掌包括代国王撰写文书、充当科举考试官及经筵官等，与北宋翰林学士近似。但翰林学士承旨一职有记载最早的应是高丽显宗即位之初任命的崔沆。此前，翰林院长官头衔只见有翰林院令(崔彦)，因此此职更可能是受北宋影响而添置的。高丽后期诸王借元朝之势摆脱武臣专权局面后，为巩固王权，多采取新设或变更官制以取代宰枢和承宣房职务的方法，此时翰林学士承旨便成为这种政策的一环，而获得中枢议政、出纳王命之权，如忠宣王第一次在位时(1298)“寻改词林院，委以出纳之任，学士承旨升从二品”。尽管其父忠烈王随即复位，又将此改制废止，但将近侍之职与“出纳之任”相结合的做法已经首创。
不过值得注意的是，学士承旨职制虽是引自宋朝制度，但高丽后期将承宣房职权并入翰林院，以及设置内宰枢等做法，更多是受到蒙元政治文化的影响，是身为元朝驸马的高丽诸王引入元朝制度、建立侧近政治在制度史领域的体现。因此，厘清蒙元制度对高丽的影响，也是探寻朝鲜承政院制度的中国文化元素不可忽略的关键环节。
在中枢院承宣(承旨-代言)与翰林学士承旨两种制度趋向合一的过程中，蒙古(元)帝国特有的侍卫制度“怯薛”起到了关键作用，特别是其中的“怯薛必阇赤”制度。所谓必阇赤(Bichikhchi)，蒙古语意为掌文书者，是怯薛的执事官之一，成吉思汗时代即已设置。至官僚制度基本底定的元世祖时代，各个衙门几乎都设有蒙古必阇赤，主管衙门公文事务；皇帝身边则有近侍必阇赤，又称怯薛必阇赤，为皇帝亲信致密之臣，例兼多种机要职位，特别是内八府宰相、翰林学士承旨这些执掌撰述诏令的官职，经考证皆由怯薛必阇赤担任。有元一朝，怯薛作为皇帝家臣，时常参与御前奏闻，与中书省、枢密院等宰执大臣共议国政，此外还可利用宿卫之机随时向皇帝献议，接受皇帝就近垂询，处于中枢决策机构的重要环节。
必阇赤制度引入高丽，是在高丽忠烈王迎娶蒙古公主、成为驸马国王后，以王府怯薛的形式完成的。《高丽史节要》忠烈王四年(1279)十一月辛未条载：“新置必阇赤，以朴恒、金周鼎、廉承益、李之氐等为之。又以内僚郑承伍等五人为申闻色。旧制，凡国家事，宰枢会议，令承宣禀旨而行。周鼎建议曰：‘今宰枢既众，无适谋政，宜别置必阇赤，委以机务。又内僚不可皆令启事，当更择人为申闻色，而罢其余。’使承益、之氐讽王，遂为此法，至是，恒等常会禁中参决机务，时号别厅宰枢，以非祖宗旧制，人皆不平之。”此处设置之必阇赤又有“王府必阇赤”或“怯薛必阇赤”的别称，除此以外史料中还可见“政房必阇赤”，即设于政房这一机构的必阇赤。这种将参决机务的近侍之臣称为怯薛必阇赤，而部分衙门另设必阇赤的制度，都与元朝的必阇赤职制相同，足见高丽对元朝制度的积极仿效。
同时，高丽设置“别厅宰枢”必阇赤的政治考量也值得关注。毋庸置疑，从国王的立场而言，新设内臣取代位高权重的宰枢，是有利于王权强化的。但细究提议者金周鼎的建议，别置必阇赤是基于“宰枢既众，无适谋政”的考量，则其意图主要是提升“谋政”即决策的效率，而非集中王权。此外，《高丽史-金周鼎列传》还提到：“时大府以内僚口传及内侍院传请，财用殚竭，有注簿私假贷犹不能支，至剃发为僧。周鼎以为祗候尹谐旧为内侍，必能撙节传请，且大将军金子廷、将军车得珪内僚之首，可抑群竖口传之弊。”可知必阇赤之设，其本质是从原本的“内侍”“内僚”中拣择正直之人另外形成近侍机构，与其余“群竖”分开，以抑制后者滥用承传王命职权之弊。旧制度中宰枢议政、承宣出纳的体制，变更为必阇赤参与决策、申闻色负责传命的体制，“参决机务”和“王命出纳”的职权集中于近侍机构，这与蒙元政权怯薛制度是一致的。
此外，此时所设必阇赤通常由具有一定儒学素养，乃至科举及第者出任，因此与高丽附元初期形成的，以译官、嬖幸、奴仆出身为主的“贱系内僚”群体有根本差别，而更接近于翰林院职制。晚至恭愍王时期(1351-1374)，仍以这种规制任命必阇赤，如李穑在恭愍王六年丁酉(1357)“试国子祭酒知阁门，阶中大夫，为知印尚书，是必阇赤之长也，其选尤荣”。同样担任过“必阇赤之长”知印尚书一职的还有丽末鲜初儒臣成石璘等。
事实上，高丽自附元以后直至禑王时期(1260-1388)，国王经常为近侍之臣选自贱系内僚还是及第文人而反复权衡，其在制度史上的表现就是经常新设侍臣机构，以使决策机务、王命出纳职权集中于国王所亲信之人的手里，前引必阇赤的设置即为此趋势之开端。自此后，伴随王室内部权力倾轧，同样的近侍职制新设层出不穷。例如《高丽史·百官志》所载“承旨房”的置废过程：“承旨房，掌出纳之任。忠烈王二十四年，忠宣罢承旨房，以其任委词林院。寻复置承旨房。三十四年，忠宣改为印信司。”此条目列于专录高丽后期各种临时官署的“诸司都监各色”总目之下，可知其与中枢院承宣房并无关系，而是为权力斗争随意置废的临时官署。
又如前文提及的高丽末年“内宰枢”之制。其初现，按《高丽史·林坚味列传》记载为禑王时(1374-1388)，“始选置内宰枢，掌出纳，于是坚味及洪永通、曹敏修为之，常在禁中，事无大小，皆先关白然后行”。但参考前节所引上疏文，则至少在恭愍王时期(1351-1374)已有此制。这种带有非正式性质、有取代宰枢机构(也包括中枢院所属的承宣房)职权倾向的临时官职，与“常会禁中参决机务”而有“别厅宰枢”之称的必阇赤在职权和运作原则上皆有一致性，可窥见其前后承继关系，只不过必阇赤制度几乎未受诟病，而内宰枢制则遭到时人反对和后世批评。究其原因，主要在于前者多由科举及第的文臣充任，后者则为林坚味等知名奸臣把持，但若从制度的层面深入思考，必阇赤与内宰枢都属于近侍机构，都是内廷侧近势力主导政局的总体趋势在官僚制度层面的体现，之所以其实绩与形象参差不齐，深层原因则在于君主对于近侍之臣有更随意的任用权，人才选用没有稳定的规范。
高丽末年至朝鲜初年，国家权力的中心从国王近侧转移至前朝宰相机构“都评议使司”，内宰枢、必阇赤别厅宰枢之制遂废而不行。朝鲜开国之初亦设艺文春秋馆(即翰林院)“掌论议、教命、国史等事”，似与高丽制度相似，但同年又规定“艺文春秋馆太学士·学士……皆带都评议使司之职。”实际为都评议使司之一部，而并无国王近侍之臣的性质，其所掌事务，如前所述，亦均由承政院兼掌。定宗时期又有所谓“内宰相”，但此内宰相是“以两府五六员，置之于内，以为内相。”即仍以外朝宰相为人选，只是将其议政之所改到了内廷，与高丽时期的近侍之臣、内宰枢及特指中枢院承宣的“内相”等皆有本质不同，并且很快便因朝臣反对而罢黜了。因此，朝鲜开国直至世宗二年以前(1392-1420)，明确具有“近侍”职权的机构其实只有承政院或中枢院代言司，换言之，高丽翰林院制度发展至朝鲜，只是结构上为艺文春秋馆所继承，职权则已并入承政院。而近侍之臣在宋制的文翰官职权基础之上，又增加了内宰枢、内相的参决机务性质，这是以必阇赤制度为媒介，在蒙元政治文化直接影响下形成的产物。
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三、承政院制度的形成与明初宰相制度改革的影响
朝鲜王朝的官僚机构与高丽一脉相承，而高丽的官制架构主要仿照北宋官制设立，只是在具体运作机制上根据自身政治状况而有所调整，依附元朝后又接受了少量蒙元制度的影响，总体上遵循的仍是宋朝的典章，因而朝鲜之人有“我朝法制，多仿宋制”“我朝官方，悉遵宋制”等认知。
但同时，朝鲜自开国伊始便明确了自身为明朝臣属的政治地位，双方封贡关系缔结的过程，恰与明初一系列重大官制变革在时间上重合，这些变革必然会对朝鲜政治制度构成影响，特别是明朝改革以强化君权为主要目的，对于刚刚经历改朝换代、王室内乱等一系列政局动荡，而导致王权合法性被严重削弱的朝鲜初期诸国王而言，可为其提振王权、压制两班士大夫和功臣派系的政治活动提供重要的指导意义。然而，朝鲜士大夫群体制衡王权、君臣共治的传统根深蒂固，其掌权层对于明朝制度的传入保留着相当程度的选择性乃至批判性，如《朝鲜太宗实录》记载太宗国王仿照明朝废中书、权分六部的改革，而分议政府之权于六曹一事(太宗十四年，1414)，在末尾留有一句评价：“今虽革议政府权重之弊，然权分六曹，无所统一，庶事莫适禀承，事多碍滞云。”充分表现了朝鲜官方对明朝官制改革模式的批判态度。维持宋制还是仿效明制，在朝鲜官制建设层面是一个持续争论的话题。而承政院作为朝鲜王权伸张的主要工具，其建制与沿革过程更明显地受到了明朝制度的影响，也因此可以更鲜明地体现这种争论的动向。
中国明朝决策中枢官制相对于以往朝代主要有以下几项显著变革。首先，明太祖时期“罢中书，广都府，升六部”。首次废除宰相机构中书省，而提升六部等“分理庶务”衙门的职权，并将此改革作为祖训颁布，指出：“今我朝罢丞相，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙门，分理天下庶务，彼此颉颃，不敢相压，事皆朝廷总之，所以稳当。以后子孙做皇帝时，并不许立丞相。臣下敢有奏请设立者，文武群臣即时核奏，将犯人凌迟，全家处死。”不得恢复宰相制度遂成为有明一代的不易之法，其实质是取消了辅助决策的中枢机构和政府首脑，而使君主与政府各部门直接交接。由于君主直接统领政府各部门不具备实际的可操作性，明朝权力核心逐渐形成了替代性的、法定地位模糊的各种中枢辅政机构，即内阁与司礼监。其中司礼监是因皇权异化而膨胀的宦官机构，属于明朝所特有，不在本文论述范围。而内阁从职制与职权来说，与翰林院互为表里，既充当“侍左右，备顾问”的献议侍从之臣，亦通过“票拟”参与中枢决策，体现的是将内廷侍从机构与宰相职权相结合的特点。这些官制改革实践对朝鲜王朝制度变迁构成了直接的影响。特别是承政院制度，从朝鲜太宗年间首创此机构，到世祖、成宗时期发展成熟，在很多方面都有借鉴明制的迹象。具体可梳理为以下三个要点：
第一，被设置为独立的“喉舌”机构。承政院的承旨·代言最初职责为“出纳王命”的喉舌之官，1400年以前一直隶属中枢院，其在宋制中的模板也是枢密院下属的承旨司。元代无专门的类似机构，以怯薛负责出纳王命。至明初，始设独立于任何部门的通政司作为“喉舌之司”，秩正三品，“职专出纳帝命，通达下情”。职制方面，以“通政使一人，正三品，左、右通政使各一人，滕黄右通政一人，正四品，左、右参议各一人，正五品”为长、贰官，属官二员，分别是正七品经历和正八品知事。与前文所引《经国大典》的承政院司掌、职制对照来看十分相似，只有细节差异，如：承政院各承旨并无品级之分，同为正三品，而属官(注书)二员皆为正七品，等等。由此可见，朝鲜太宗时期设置承政院，显然有意模仿了明朝通政司制度，特别是将宋制承旨司设为独立衙门这一点，两国制度设计是基于相同的逻辑。
第二，分割宰相机构的职权。明初撤废宰相机构中书省，但宰相机构在中国传统官制中的核心职权是客观需求，仍要有部门承担，而明太祖的处理办法是将这些职权分开，另将原属宰相机构的职官析分为多个独立机构担负这些职权。例如，“国初，中书省设直省舍人”，中书省革罢后遂改为独立的中书舍人机构，“职专书写诰敕册符铁券等事”。又如六科，元朝时中书省左右司下辖“吏礼房之科”“兵房之科”等属司，而另有给事中作为史官机构，明太祖时则将这些职制省并为六科给事中，起初隶属通政司，永乐时又析分为独立的六科机构，“职专主封驳纠劾等事”，并且“凡每日早朝，六科轮官一员于殿廷左右，执笔记录圣旨”，各衙门题奏等文书也由“六科掌科官同于御前递呈”。
而如前所述，朝鲜承政院有六承旨分管六房的制度，此六房者，在高丽末期朝鲜王朝初期原为都评议使司属司，如《高丽史》所载：“辛昌时，都评议司六色掌改为吏、礼、户、刑、兵、工六房录事……恭让王二年，加置经历司，以统六房。”此职制在朝鲜开国后改为“经历一、都事一、六房录事各一、典吏六”。太宗三年(1403)宰相河仑“请罢议政府经历都事”为太宗接纳。此后议政府六房仍存，但其中只设有属于吏员的录事，而承政院则在太宗五年(1405)备齐六承旨职制，发展出六房制度，“大抵都承(旨)能总治六房之事，他承旨各总一房之事”。这相当于将承担勾连六曹政务职权的属司从议政府转移到了承政院，颇与明初将六科置于通政司属下的意图相符。此外，在撰写诏命文书的职权(朝鲜称为“制教”)方面，虽然法定的负责机关是艺文馆，但朝鲜前期制教职权的划分模糊不清，多以有才学文臣兼带“知制教”头衔负责，并且在太宗十三年(1413)，有“前此，议政府舍人皆带知制教，至是，河仑以事务烦剧，削之”一事，可知朝鲜初年知制教也是议政府职权的一部分，至此则革除；而承政院承旨则直到成宗朝(1469-1494)之前仍兼有知制教职权。由此表明朝鲜效仿明朝分割宰相机构职权的趋势，而明制中书舍人撰述之职实为翰林院所并，与翰林学士同有“内相”之称的承政院承旨兼知制教的制度安排与此可谓异曲同工。
第三，加强近侍顾问机构，使之承担政务枢纽的角色。中国明初废止宰相制后，逐渐由诸种侍从秘书机构承担宰相之职，特别是永乐以后从翰林院拣选殿阁大学士形成内阁，在制度上属于内廷近侍顾问，但实际操持相职，处于“虽无相名，实有相职；虽有相职，实无相权；既无相权，却有相责”的特殊地位。早期阁臣杨士奇对内阁的职掌有如下议论：“所职代言，属时更新，凡制诏命令诫敕之文日夥，而礼典庶政之议，及事之关机密者咸属焉。”
对照而言，因朝鲜对宰相机构议政府仅限于削弱，而未撤罢，明朝内阁条旨票拟、参决机务的职能主要仍由议政府以“拟议”的形式承担，只是在议政府之外，承政院(代言司)也往往参与拟议，如世宗五年(1423)吏曹判书许稠、兵曹判书赵末生以杨木塔兀部众迁入、明朝求马等对明外交事务上启，世宗国王在听取二人意见后，又“与六代言议之”。世宗十五年(1433)，围绕对“太宗有服之亲”的礼遇问题，由于议政府、六曹长官兼掌的礼仪详定所意见不能统一，国王便“令承政院更议”，并且最终采纳了承政院的商议结果。世宗十九年(1437)六月，“召都承旨辛引孙议咸吉道防御之事”。当时朝鲜已暂停六曹直启，而行议政府署事制，恢复相权，但边境军机事务仍优先与承旨商议。成宗三年(1472)发生前庆尚道观察使吴伯昌被弹劾事件，围绕其论罪问题，朝鲜决策中枢有如下议事流程：
传于院相申叔舟、曹锡文曰：“伯昌之罪，何以论断？”叔舟等曰：“间有未尽推鞫处，请毕鞫科罪。”传曰：“予亦知之。然淹滞日久，故欲速决耳。”又传于承政院曰：“伯昌，勋旧大臣也。非关宗社，而亦不宽贷，则功臣将安用哉？”都承旨郑孝常等启曰：“伯昌身犯罪辜，上疏欲发明，反下义禁府，情现诈明，前后异辞，拒而不服，法所不贷。岂可以一伯昌而毁国家法乎？”传曰：“伯昌已知其罪，不必如法。”
这些事例均可表明承政院具有参与“拟议”的职权，在做出重大决策之前，国王必分别向宰相和承政院传问意见，二者先后顺序并无定规，取决于君主个人意志。承政院身兼近侍顾问机构和中枢决策机构双重性质，亦可见明朝内阁制度的影子。而明前期内阁职权中“所职代言”“制诰命令戒敕之文”“礼典庶政之议及事关机密者”等项，亦与第一节所述的朝鲜承政院的基本职能相似。也正因如此，后世朝鲜士人才有将承政院类比于内阁的说法，足见内阁制度对承政院制度的影响是非常直观的。
只不过，通政司、内阁等制度究竟何者对承政院制度影响更关键，朝鲜士人往往莫衷一是。特别是在王朝中后期，承政院地位有所削弱之后，士人针对此情况表达出了不同的认识。认为承政院制度主要模仿明朝内阁制度的观点以崔晛(1563-1640)的议论最具代表性：“今之承旨，即古之侍中、尚书令，而中朝之内阁也。国之大小文书，莫不关由于此。凡政令之利病，君德之得失，大臣台谏无由得闻，独承旨知之，其位之重为如何？而今之物望反在三司之下，只得奉行文书而已，鲜有论执之事，此又谬之甚者也！”而认为承政院当与明朝通政司相对应的观点则可参考柳馨远(1622-1673)《磻溪随录》中的论述：“承旨虽云各有分色，然非如六曹之有分职也，都是出纳之任耳。是以今中朝通政司设官，与诸司院一样，而无六房之规。古者，龙作纳言而足矣，虽或有其属官，而必不过数人矣。”
由二者论述可见，将承政院比附中国制度的两种观点，分别是基于对承政院职权的不同态度。崔晛认为承政院应起到明朝内阁的作用，肩负“论执之事”，而不当“只得奉行文书已而”；相反，柳馨远则认为承政院应如明朝通政司，“作纳言而足矣”，并以此为依据反对增设承政院官员的提议。两种制度史源流追溯方向不同，实质体现的是双方对承政院职权设计的态度，而承政院作为朝鲜王权伸张的关键机构，赞同扩大承政院权力也就相当于赞同王权强化，反之则代表希望限制王权、维持君臣共治形式的观点。这种观念上的分歧也体现着明朝制度影响和朝鲜本土政治传统的对立与碰撞。
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结语
朝鲜半岛自形成君主制国家以来，历朝历代皆注重模仿中国制度，以求在贵族制的政治传统下集中权力、提振王权。特别是对官僚制度的模仿，先后经历了几个阶段，以本文所溯承政院制度源流来论：首先是高丽前中期引入北宋制度，设置中枢院承宣房与翰林学士承旨之官；至高丽后期臣属元朝为“驸马之国”，又依蒙古制度设置怯薛，特别是选科举及第的文臣为必阇赤，强化了内廷侍从之臣的职权，开启了将“出纳王命”的“喉舌”之官与内廷侍从合二为一的先河；朝鲜前期，面对高丽末期开始出现的相权过重的情况，依靠政变夺位的朝鲜太宗(1401-1418年在位)主要效仿当时已经初步完成的明朝中枢机构改制，削弱宰相机构议政府，分割其职权，新设代替性机构，进而将出纳王命、总制六曹文书行政、知制教、近侍等职权合并移交至刚刚成为独立衙门的承政院。至此，高丽所引北宋制度中的中枢院承宣与翰林学士承旨官制、元朝的怯薛必阇赤官制得到融合，形成了在朝鲜前期官僚体系中处于核心枢纽地位的承政院制度，朝鲜前期的王权亦藉此得到相当程度的强化。
从这一制度沿革过程中，可以看到中国政治文化对朝鲜半岛官僚制度的长期影响，并且这种影响是朝鲜君主出于王权强化需求，经过对中国官僚制度的充分观察与沿袭而主动引入的。不过，承政院本身却是一个朝鲜半岛独创的机构，并不能像高丽门下府与六曹等机构一样，简单地与任一中国官僚机构直接对应。事实上，承政院是将多种中国官制、特别是明朝官制经过整合后形成的机构，其表现的原则是职权的集中，与明制所追求的职权分散、彼此牵制存在鲜明对比，虽然两种原则最终的指向都是集权于君主，但这种方式上的差异，也正是明朝与朝鲜两国在历史、文化与政治传统等方面差异的集中表现。
贵族制传统在朝鲜半岛的历史上一直具有顽强的生命力，高丽末期朝鲜王朝初期又因宋明理学的传入而形成了一套主张制约王权的道德伦理，因而在朝鲜君主致力于引入中国制度、构建承政院机构时，仍需遵循传统，让两班士大夫掌控的单一机构集中近侍、决策和枢纽等职权，而放弃分散权力、制造牵扯的明朝制度设计。至朝鲜王朝中期，承政院职权随王权本身的衰落而弱化，此时围绕承政院究竟模仿(或应该模仿)哪一种明朝机构，朝鲜士人也基于不同的政治观点提出了不同的认知，更进一步形成了明朝政治文化影响与半岛政权本土政治传统之间的鲜明对照。简言之，“效仿中国制度提振王权”与“遵循本国传统限制王权”两种倾向并存，是朝鲜王朝官制设计的主要特点。通过对承政院制度沿革与制度源流的考证，可以对这种特点形成更清晰明确的认识。
本文作者张澍，中山大学历史学系(珠海)博士后。
原文载《世界历史》2023年第6期。因微信平台限制，注释从略。如需查阅或引用，请阅原文。
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